第三個(gè)挑戰，如果光伏市場(chǎng)向中東部轉移，也將面臨挑戰。中東部地區未利用土地少，土地成為中東部開(kāi)發(fā)光伏電站的重要約束。
　　
　　近期國土資源部聯(lián)合六部委印發(fā)的五號文件中規定，如果光伏發(fā)電項目占用農地，要完全要按照建設用地來(lái)處理。這樣的一刀切操作對光伏電站開(kāi)發(fā)是致命的打擊，中東部地區未利用地非常少，大多數都是農地、林地。
　　
　　為了解決這些挑戰，國家能源局在“十三五”期間的工作方向，較主要的任務(wù)是加速光伏產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步和成本降低，盡早擺脫對補貼的依賴(lài)。未來(lái)有以下五個(gè)工作方向。
　　
　　一、配合發(fā)改委價(jià)格司做好逐漸電價(jià)下調工作。從行業(yè)自身來(lái)看，光伏行業(yè)應該有動(dòng)力面對電價(jià)下調，無(wú)論從贏(yíng)得全部市場(chǎng)，還是在國內跟傳統能源較終形成競爭力看，都應該降電價(jià)。另外要避免行業(yè)大起大落的狀況，如光伏電站規模突然減速、剎車(chē)，這對制造行業(yè)可能會(huì )有非常大影響�？紤]到行業(yè)的穩定發(fā)展后盡量適當控制電站開(kāi)發(fā)節奏。爭取用更少補貼，更小的規模，把電價(jià)先降下來(lái)。國家能源局做了測算，如果按“十三五”期間平均每年按照勻速開(kāi)發(fā)，每年大概1800—2000萬(wàn)千瓦，到2020年累計需要的補貼近4000億。這是一個(gè)很大的數字。如果按照先慢后快的節奏進(jìn)行開(kāi)發(fā)，補貼總額會(huì )降到3000億左右。如果展望到2025年、2030年，這兩種模式的差距就更大。
　　
　　二、繼續推進(jìn)領(lǐng)跑者計劃。關(guān)于領(lǐng)跑者計劃，國家能源局將會(huì )同工信部，把前端制造業(yè)和后端應用聯(lián)動(dòng)起來(lái)，通過(guò)市場(chǎng)應用加速先進(jìn)技術(shù)產(chǎn)品應用，推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步。具體事項還在協(xié)調。
　　
　　此外，還要加強監管力度，由于電價(jià)調整時(shí)間節點(diǎn)在2016年的6月份，因此上半年組件會(huì )非常緊俏，很多落后產(chǎn)能可能趁機開(kāi)工。這些落后產(chǎn)能到底能不能達到先進(jìn)技術(shù)門(mén)檻，應該進(jìn)行一體核查，要保證電站中能夠用到質(zhì)量合格的組件。
　　
　　三、競爭方式的項目配置。一體采取競爭方式來(lái)配置項目，目前還處于向全社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)的階段。文件較終出臺的內容還在研究中。該文件重要的三個(gè)思想包括：靠前，通過(guò)市場(chǎng)競爭配置項目資源，把競爭條件，如入門(mén)門(mén)檻、項目前期的準備等因素都納進(jìn)來(lái)。希望能夠通過(guò)市場(chǎng)競爭去發(fā)現市場(chǎng)價(jià)格，擠出各種各樣水分。第二，體現放管結合思想。提出大的原則，希望地方分配項目過(guò)程中體現出競爭的原則，設置入門(mén)門(mén)檻，杜絕指標分配的亂象。另外，本著(zhù)放管結合的前提，國家能源局還放開(kāi)了分布式的規模，想把分布式作為投入資金的要點(diǎn)。第三，希望通過(guò)競爭來(lái)降低價(jià)格。
　　
　　四、壓縮非技術(shù)性成本。第四項工作是壓縮非技術(shù)性成本。國家能源局跟企業(yè)交流、調研后了解，各地光伏電站項目受到了很多地方非技術(shù)性的影響。近期國家能源局也給國家財政部和國稅總局致函，希望就土地使用稅和耕地占用稅等稅種進(jìn)一步明確，希望耕地占用稅盡可能的不收，土地使用稅如果收也要明確怎么收、標準如何。希望財政部門(mén)和稅務(wù)部門(mén)能給光伏產(chǎn)業(yè)減壓。
　　
　　五、積較推動(dòng)可更新能源電價(jià)附加的提升。雖然可更新能源電價(jià)附加進(jìn)一步上調的難度確實(shí)非常大，但我們也將繼續協(xié)調進(jìn)一步上調可更新能源電價(jià)附加標準。同時(shí)國家能源局也希望推動(dòng)擴大可更新能源電價(jià)附加的征收范圍。下一步是簡(jiǎn)化可更新能源電價(jià)附加申報項目流程。
　　
　　幾點(diǎn)措施也會(huì )陸續進(jìn)行。西部地區光伏電站可能在短期內不會(huì )有很大打破，中東部地區可能會(huì )被作為戰略要點(diǎn)。要鼓勵在中東部發(fā)展光伏發(fā)電，能夠就地消納，直接發(fā)揮替代傳統能源的作用。從規模安排上，國家能源局會(huì )給中東部會(huì )適當的傾斜，西部光伏發(fā)電規模會(huì )適當壓縮。
　　
　　鼓勵新興模式和業(yè)態(tài)，如說(shuō)剛才說(shuō)的光伏與采煤沉陷區的結合等，也有企業(yè)提出光伏和一些廢舊礦區自然治理相結合。光伏農業(yè)也是未來(lái)要點(diǎn)的發(fā)展方向。各種新模式都在探討。但新模式的發(fā)展有一個(gè)共性問(wèn)題，就是剛才提到的用地問(wèn)題。中東部用地是一個(gè)很大的約束。較近我們跟國土資源部、農業(yè)部、林業(yè)部多次商討，基本上達成以下共識：靠前，國土資源部五號文件中光伏發(fā)電項目使用農用地要按照建設用地來(lái)管理，需要進(jìn)一步細則解釋?zhuān)荒芤坏肚�。第二，光伏發(fā)電項目可以結合農業(yè)用地做，但要遵守幾個(gè)原則：保護耕地；有利于土地資源非常大化、集約化利用；有利于促進(jìn)新能源發(fā)展�，F在下一步思工作是對哪些類(lèi)型的農業(yè)土地上能做光伏發(fā)電項目進(jìn)行分類(lèi)梳理，如哪種項目的支架要多高等細節提出標準和規范，然后與國土部進(jìn)一步商定，看是否要出臺一個(gè)具有操作性的相關(guān)文件。
　　
　　屋頂的分布式光伏發(fā)電項目也是一個(gè)戰略要點(diǎn)。在工業(yè)園區、城市復合區，有合適的屋頂去做分布式，同時(shí)建議這些項目要結合電力體制改變來(lái)做。國家能源局建議可以結合著(zhù)電力體制改變把分布式發(fā)電滲透到城市中。國家能源局近期在研究新能源微電網(wǎng)與屋頂分布式光伏以及其他類(lèi)型能源的結合，開(kāi)發(fā)多能互補新能源微電網(wǎng)。通過(guò)交少量的過(guò)網(wǎng)費，分布式項目的電能夠賣(mài)到微電網(wǎng)里面的各個(gè)用戶(hù)，這樣電價(jià)是用戶(hù)的電價(jià)加上四毛二的補貼，或許會(huì )有更好的經(jīng)濟效益，這對光伏發(fā)電成本的降低也有作用。
　　
　　此外，我們也有一個(gè)觀(guān)點(diǎn)，雖然與傳統能源相比，光伏電價(jià)成本還比較高，但這是基于傳統能源環(huán)境治理成本沒(méi)有考慮。有測算顯示如果考慮環(huán)境成本等因素，傳統能源的度電成本至少要增加兩毛錢(qián)。光伏能夠降到比納入了環(huán)境要素的傳統能源價(jià)格貴一到兩毛錢(qián)，光伏成本降低的目標也就達到了。