這就反映出國家優(yōu)先發(fā)展分布式光伏發(fā)電戰略，在實(shí)施過(guò)程中遇到暫時(shí)困難時(shí)發(fā)生了戰略路徑動(dòng)搖；也反映出國家對分布式光伏發(fā)電、光伏電站和光熱發(fā)電三者的戰略定位和發(fā)展路徑，尚未形成符合中國國情尤其是電情的清晰的一體共識；還反映出行業(yè)內外至今還未充分吸取多年來(lái)大規�！皸夛L(fēng)”的經(jīng)驗教訓，即在“三北”基地大規模發(fā)展光伏電站，必須統籌規劃落實(shí)好市場(chǎng)消納、送出通道以及風(fēng)電布局等，使光伏電站不再陷入風(fēng)電發(fā)展困局。統籌協(xié)調乏力。主要表現在兩個(gè)方面：一是相關(guān)部門(mén)部門(mén)間缺乏有效的統籌協(xié)調。資源普查、光電規劃、項目核準、價(jià)格、稅收、財政補貼、專(zhuān)項資金安排、標準、重大科技項目和示范等事項，分別由國務(wù)院多個(gè)主管部門(mén)行使，沒(méi)有充分利用國家能源委員會(huì )平臺建立起部際聯(lián)席協(xié)調制度來(lái)統籌光電的行政管理，造成相互脫節。例如，包括光電在內的可更新能源發(fā)電發(fā)展目標并沒(méi)有與國家財政補貼能力（即可更新能源發(fā)展設立資金，主要是可更新能源電價(jià)附加）進(jìn)行統籌平衡，造成規劃目標越來(lái)越高、年度指導規模越來(lái)越大，而財政補貼缺口也越來(lái)越大。此外，光電項目核準權限下放給省級相關(guān)部門(mén)后，國家有關(guān)部門(mén)主要依靠年度指導規模來(lái)調控，與發(fā)展規劃脫節，也缺乏部際間有效統籌協(xié)調。二是部委內部也缺乏有效的統籌協(xié)調。突出表現在“三北”基地建設光伏電站與風(fēng)電布局建設缺乏統籌協(xié)調，對當地電力需求及消納能力、外部消納市場(chǎng)落實(shí)及配套送電工程，以及項目核準時(shí)序都存在明顯分歧，統籌協(xié)調不夠，造成了既“棄風(fēng)”又“棄光”的困局。
　　
　　開(kāi)發(fā)運營(yíng)商業(yè)模式有待打破。分布式光伏發(fā)電是國家優(yōu)先發(fā)展的方向，采用“自發(fā)自用，余量上網(wǎng)，電網(wǎng)調節”的方式。盡管中點(diǎn)給予了明確的補貼政策，大部分地方相關(guān)部門(mén)也根據各自實(shí)際給予了相應的地方補貼政策，但分布式規模小、點(diǎn)多面廣、隨意性大的屬性，加上培育發(fā)展時(shí)間短，普遍存在著(zhù)屋頂落實(shí)難、電費回收難、貸款融入資金難、并網(wǎng)接入難、質(zhì)量保證難等問(wèn)題。需要經(jīng)歷若干年不斷地探索和創(chuàng )新，才能找到符合我國國情和各地實(shí)際的商業(yè)模式。光熱發(fā)電目前正處于工程示范階段，光熱發(fā)電設備制造業(yè)基礎薄弱，建設成本較高且難以降低，國家尚未出臺明確的上網(wǎng)電價(jià)和補貼政策。需要國家盡快明確電價(jià)補貼政策，來(lái)促進(jìn)光熱發(fā)電大規模開(kāi)發(fā)。
　　
　　技術(shù)創(chuàng )新和產(chǎn)業(yè)重組乏力。技術(shù)創(chuàng )新能力仍顯不足，產(chǎn)品同質(zhì)化高，高等裝備普遍依賴(lài)進(jìn)口，高等技術(shù)研發(fā)與國外尚有差距。我國尚未建立起強有力的國家基礎研究實(shí)驗室和公共研究平臺，更沒(méi)有建立起技術(shù)研發(fā)的長(cháng)效機制。研究力量分散，研究?jì)热莺头较蚣热狈ο到y謀劃，又缺乏有效的協(xié)作機制和信息共享機制，難以形成合力。國家投入不足，對知識產(chǎn)權保護重視不夠，使得企業(yè)投入資金技術(shù)研發(fā)的積較性不高，多以簡(jiǎn)單模仿復制為主，導致產(chǎn)品同質(zhì)化和價(jià)格惡性競爭。缺乏長(cháng)時(shí)間的技術(shù)積累和企業(yè)發(fā)展經(jīng)驗，自主核心技術(shù)有待打破。光電產(chǎn)業(yè)優(yōu)勝劣汰機制尚待完善健全，技術(shù)門(mén)檻低、產(chǎn)業(yè)集中度低仍是產(chǎn)業(yè)轉型升級中亟需攻克的頑癥。
　　
　　法律法規亟需完善細化，市場(chǎng)主體權責利不平衡�！犊筛履茉捶ā吩瓌t性多、操作性不強，部門(mén)制定的條規和政策，或多或少考慮本部門(mén)利益的多，難以完全站在全社會(huì )高度與相關(guān)部門(mén)和單位進(jìn)行充分溝通協(xié)調，既增加了部門(mén)之間工作協(xié)調的難度，又造成相互扯皮和責任難以追究。例如，《可更新能源法》第十四條提出國家實(shí)行可更新能源發(fā)電“全額保障性收購”制度，并明確規定了國務(wù)院能源主管部門(mén)等相關(guān)部門(mén)部門(mén)職責和電網(wǎng)企業(yè)的責任，要求電網(wǎng)企業(yè)應當與按照可更新能源開(kāi)發(fā)利用規劃建設，依法取得行政許可或者報送備案的可更新能源發(fā)電企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議，全額收購其電網(wǎng)覆蓋范圍內符合并網(wǎng)技術(shù)標準的可更新能源并網(wǎng)發(fā)電項目的上網(wǎng)電量；同時(shí)應當加強電網(wǎng)建設，擴大可更新能源電力配置范圍，發(fā)展和應用智能電網(wǎng)、儲能等技術(shù)，完善電網(wǎng)運行管理，提高吸納可更新能源發(fā)電的能力，為可更新能源發(fā)電提供上網(wǎng)服務(wù)。
　　
　　實(shí)際上，我國電網(wǎng)規劃和電網(wǎng)項目核準管理權限為相關(guān)部門(mén)能源主管部門(mén)行使，發(fā)電計劃也是省級電力運行主管部門(mén)牽頭制定，電網(wǎng)企業(yè)僅有電網(wǎng)規劃建議權、電網(wǎng)項目申請權和發(fā)電計劃建議權。如果“三北”基地光伏電站規劃失當，本地區無(wú)法全部就地消納，又無(wú)外送區外市場(chǎng)消納及其配套外送工程規劃，或者有外送工程規劃卻遲遲得不到核準開(kāi)工甚至核準不及時(shí)造成不能同時(shí)投運，導致沒(méi)有實(shí)現“全額保障性收購”時(shí)，應該追究誰(shuí)家責任，缺少法理依據，配套相關(guān)部門(mén)條規也沒(méi)有明確。這也是“三北”基地既“棄風(fēng)”又“棄光”的重要原因。此外，國家為促進(jìn)光電發(fā)展，相繼出臺了一系列具體細化的財稅價(jià)扶持政策，但對電網(wǎng)企業(yè)卻只有服務(wù)責任和投入要求，沒(méi)有具體明確成本回收渠道。如國發(fā)[2013]24號文明確分布式光伏發(fā)電接入引起的公共電網(wǎng)改造部分由電網(wǎng)企業(yè)投入資金建設，同時(shí)對分布式光伏發(fā)電項目免收系統備用容量費和相關(guān)服務(wù)費用；國家能源局《分布式光伏發(fā)電項目管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)國能新能[2013]433號）進(jìn)一步規定分布式光伏發(fā)電項目的接入系統工程以及因接入引起的公共電網(wǎng)改造部分由電網(wǎng)企業(yè)投入資金建設，用戶(hù)側的配套工程由項目單位投入資金建設。免收系統備用容量費和相關(guān)服務(wù)費用將直接減少電網(wǎng)企業(yè)收益，國家對如何補償沒(méi)有具體說(shuō)法，更沒(méi)有具體渠道。增加的電網(wǎng)投入資金雖然可以通過(guò)國家財政補貼中“專(zhuān)為可更新能源發(fā)電項目接入電網(wǎng)系統而發(fā)生的工程投入資金和運行維護費用”渠道得到補償，但既不及時(shí)也沒(méi)有全額補償。又如，并網(wǎng)光伏發(fā)電運行需要電力系統提供調峰、調頻、調壓和備用等輔助服務(wù)，主要由煤電等傳統電源承擔，在目前沒(méi)有建立輔助服務(wù)分擔機制的條件下，只能依靠行政調度命令強制煤電等傳統電源高層度調峰而相應增加成本。
　　
　　國家補貼資金不足、發(fā)放不及時(shí)。電價(jià)補助資金落實(shí)不到位，加重了光電企業(yè)的經(jīng)營(yíng)負擔。國家補貼資金不足反映出可更新能源發(fā)電總規模與國家財政補貼能力（即可更新能源發(fā)展設立資金，下同）或可更新能源電價(jià)附加的不協(xié)調、不平衡，也反映出國務(wù)院相關(guān)主管部門(mén)規劃和政策制定出現了嚴重脫節。發(fā)放不及時(shí)則反映出管理和發(fā)放流程有待優(yōu)化。
　　
　　切實(shí)轉變太陽(yáng)能發(fā)電發(fā)展方式
　　
　　發(fā)展光電是我國電力工業(yè)發(fā)展的戰略選擇。光電作為我國新興戰略型產(chǎn)業(yè)，發(fā)展方式要從目前規模速度型粗放增長(cháng)加快轉向質(zhì)量效率型集約增長(cháng)，產(chǎn)業(yè)結構要從增量擴能為主加快轉向調整存量、做優(yōu)增量并重的高層度調整。發(fā)展光電的總體思路是，立足整體、統籌規劃，規模適度、一掛雙適，兩個(gè)結合、兩個(gè)優(yōu)先，集中有序、兩個(gè)落實(shí)，市場(chǎng)配置、一升一降。